El Mercurio

08 de Agosto de 1999

Costanera Norte

E. Engel, R. Fischer y A. Galetovic*

El programa de concesiones viales entrará en una nueva fase cuando se adjudique la primera concesión vial urbana, la Costanera Norte. Este proyecto no ha estado exento de retrasos y polémicas. Ya se intento licitarlo en diciembre pasado (sólo se presento una empresa, que fue descalificada) y son conocidas las discrepancias que suscitaron entre el Ministerio de Hacienda y el MOP las garantías estatales que contemplaba el proyecto original. Sin embargo, tales problemas parecen haberse superado. El MOP ha modificado sustancialmente las bases de licitación y la carretera se relicitará próximamente. En este artículo planteamos algunas interrogantes que sería conveniente aclarar, de modo de garantizar que el proyecto sea beneficioso para el país.

Lo primero que llama la atención es que el proyecto incluye un subsidio de al menos US$80 millones, es decir, aproximadamente un 20% de su costo total. El MOP ejecutará con cargo a su presupuesto obras complementarias que, de otra forma, habrían sido financiadas por los usuarios de la carretera, la mayoría habitantes de las tres comunas con el ingreso per cápita más alto de Chile (Vitacura, Las Condes y Lo Barnechea). Es sabido que los subsidios se justifican cuando los beneficios privados de un proyecto son menores que los sociales. Por eso es indispensable que se haga pública la evaluación social de la Costanera Norte, de modo que la opinión pública conozca la justificación técnica de un subsidio que equivale aproximadamente al 10% del presupuesto anual del MOP. Incluso si la rentabilidad social del subsidio es positiva, ¿no es más rentable, por ejemplo, instalar colectores de aguas lluvias en comunas que se inundan cada vez que llueve?

Es particularmente importante que los subsidios correspondan estrictamente a diferencias entre las valoraciones sociales y privadas. En efecto, uno de los principales beneficios de las concesiones privadas es que evitan la construcción de “elefantes blancos”, porque obligan a que los proyectos pasen un test de mercado inexistente cuando éstos son ejecutados por el sector público. Para que este test opere, sin embargo, es indispensable que el concesionario asuma las pérdidas en caso que el proyecto no sea rentable. Desgraciadamente, en el caso de la Costanera Norte no se cumple este objetivo, ya que los ingresos mínimos garantizados por el Estado (un seguro contra riesgos comerciales que beneficia al concesionario y que es pagado por los contribuyentes) pueden ascender a mas de 310 millones de dólares, un monto superior al costo estimado del proyecto.

A los altos montos de las garantías se suma el hecho que el Estado cubre riesgos que deberían ser asumidos por el concesionario. Por ejemplo, en las bases se otorga un seguro estatal contra el riesgo cambiario. Este seguro no tiene justificación. No es rol del gobierno ofrecer seguros cambiarios a agentes privados. Si se siguiera ese criterio ¿por qué no asegurar a inversionistas extranjeros o nacionales en áreas exportadoras como la minería, las plantas de celulosa, etcétera? Después de todo, los exportadores también están expuestos a riesgos cambiarios: una apreciación del peso los afecta tanto como una devaluación del peso afecta a los inversionistas en carreteras. Tal como es equivocado asegurar a los exportadores, también lo es subsidiar a los concesionarios y usuarios de carreteras. Nuevamente, quienes financian este seguro son los contribuyentes de todo el país, con el agravante que estos subsidios no han sido aprobados por el Parlamento.

El tercer aspecto que llama la atención es que los peajes se fijan en valor real por los 30 años que dura la concesión, a menos que el concesionario desee renegociarlos, algo que puede solicitar cada dos años. Esta flexibilidad es loable debido a la incertidumbre respecto al crecimiento del tráfico durante los próximos 30 años. Pequeñas diferencias en las tasas de crecimiento anual promedio de la economía (por ejemplo, 5% anual vs. 8% anual) alteran sustancialmente el tráfico y los ingresos de la compañía. Sin embargo, una negociación de este tipo, en que se encuentran en juego grandes sumas de dinero, es siempre delicada. La experiencia mundial (incluyendo la chilena) muestra que éstas suelen no ser transparentes, perjudicando a los usuarios. Además, es evidente que si el concesionario tiene ingresos altos no solicitará renegociar las tarifas, por muy ineficientes que ellas sean.

Los peajes propuestos son de 20, 40 o 60 pesos (corrientes) por kilómetro, dependiendo del grado de congestión, lo que se mide como la velocidad promedio en la vía. El problema es que el grado de congestión lo determina el concesionario, lo que le otorga evidentes incentivos para manipular estos indicadores. Es probable que la demanda por la carretera sea inelástica en las horas de mayor tráfico, debido a que no existen buenos sustitutos de la Costanera Norte y la Avenida Kennedy. A esas horas, subir la tarifas eleva el ingreso ya que no se pierde mucho tráfico. Por ejemplo, se podría demorar el retiro de autos en panne o utilizar vehículos que dificulten y retrasen el flujo vehicular durante los días en que se realizan mediciones.

El objetivo del programa de concesiones viales es reducir el déficit vial –vale decir, construir aquellas carreteras que son social y privadamente rentables pero que por diversos motivos el Estado no está en condiciones de financiar–. Mediante la participación privada y la competencia se desea someter a un test de mercado a proyectos que típicamente estaban exentos de esta prueba, mejorando así la asignación de recursos. Es posible que el proyecto de la Costanera Norte sea conveniente social y privadamente. Sin embargo, las bases de la licitación debilitan considerablemente el test de mercado lo que aumenta la probabilidad de que se desperdicien recursos públicos. Lamentablemente, la información disponible no permite evaluar independientemente el mecanismo de selección y la pertinencia de los subsidios y garantías otorgadas. Por ello, es importante que el MOP haga públicos los estudios técnicos que sustentan sus decisiones. Más aún, en el futuro es conveniente que tales estudios se hagan públicos antes que se comprometan fondos fiscales, de modo que los subsidios y garantías puedan ser evaluados por los contribuyentes, quienes finalmente los pagan.

(*) Centro de Economía Aplicada (CEA), Depto. de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile.