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03 de Diciembre de 2000 Impuestos y distribución: lo que (no) importa
Cada vez que se considera un cambio tributario, buena parte de la discusión se centra en su impacto distributivo. El ejemplo más reciente fueron las declaraciones del presidente, planteando la conveniencia de reducir la tasa del IVA, porque los sectores más pobres contribuyen con una fracción mayor de su ingreso a dicho tributo, al gastar casi todo su ingreso en bienes de consumo. Al concentrarse exclusivamente en la fracción del ingreso que los individuos destinan al pago de cada impuesto, la discusión sobre impuestos y distribución omite la parte más relevante del tema, cual es cómo se benefician los distintos sectores con los bienes y servicios que financia el Estado con lo que se recauda. Dicho de otra manera, hay tres distribuciones del ingreso que pueden ser relevantes para la discusión. La primera es la distribución inmediatamente después de que las familias perciben sus ingresos, antes de pagar impuestos. Luego viene la distribución del ingreso después de pagar impuestos, pero antes de que el Estado gaste lo recaudado. Y finalmente, está la distribución del ingreso posterior al gasto público. La discusión se suele centrar en comparar las distribuciones de ingresos inmediatamente anterior y posterior al pago de impuestos, cuando lo que realmente interesa es la diferencia entre los ingresos antes de impuestos y después del gasto fiscal redistributivo que se financia con dichos impuestos. Por ejemplo, una familia típica del decil más pobre paga $ 100 mil en impuestos y recibe $ 1 millón en servicios estatales. En este caso, lo relevante es el beneficio neto de $ 900 mil y no los $ 100 mil pagados en impuestos. La distribución del ingreso en Chile es sumamente desigual. Mientras el 20 % (quintil) más pobre recibe alrededor del 4 % del ingreso total del país, el quintil más rico recibe del orden del 56 %; es decir, 14 veces más. La situación empeora levemente después de pagar impuestos, aumentando la participación del quintil más rico (del 56% al 57%) y permaneciendo prácticamente inalterada aquella del quintil más pobre. Este deterioro se debe a que el IVA es el impuesto que más recauda, contribuyendo los pobres con una fracción mayor de su ingreso a este tributo. La situación cambia radicalmente después de que el Estado gasta lo recaudado. Ahora el quintil más pobre percibe un 6,5% del ingreso total, mientras que la participación del quintil más rico desciende a poco más del 52%. Comparando las distribuciones del ingreso antes de impuestos y después del gasto fiscal, se tiene que la razón entre los ingresos del quintil más rico y más pobre cae de 14 a 8, lo cual no deja de ser impresionante. También es notable que el vilipendiado IVA explica un 56% de la mejora en la distribución del ingreso recién señalada. Aun cuando es regresivo al recaudar, como los montos recaudados son altos y el gasto social está bien focalizado, el efecto neto del IVA mejora decididamente la distribución del ingreso. En cambio, el impuesto a la renta, siendo progresivo, recauda mucho menos que el IVA, por lo cual explica tan sólo el 18% de la mejora en la distribución del ingreso. De lo anterior se deriva que son tres los factores que determinan cómo la estructura tributaria afecta la distribución del ingreso relevante para los ciudadanos (aquella posterior al gasto fiscal). Primero: cuánto se recauda, es decir, el tamaño de la carga tributaria. Segundo: cómo se recauda, o dicho de otra forma, cómo se reparte la carga tributaria entre los contribuyentes. Y tercero: cómo se gasta lo recaudado. Es obvio que la distribución del ingreso relevante mejora si crece la carga tributaria, si el quintil más rico contribuye una fracción mayor de dicha carga o si se focaliza mejor el gasto social. Lo que no es obvio es que el factor que menos importa de los tres anteriores es cómo se reparte la carga tributaria entre los contribuyentes. En efecto, estudios recientes muestran que en el caso de Chile el impacto de cambios tributarios sobre la distribución del ingreso relevante depende mucho más de cuánto cambia el monto total recaudado que de cómo se recauda dicho monto. Por ejemplo, cambios mayores de la tasa del IVA, una reducción radical de tasas del impuesto a las personas o la eventual eliminación de la subdeclaración del impuesto a la renta alteran muy poco la distribución del ingreso inmediatamente posterior al pago de impuestos. Es sólo al gastar los recursos que recauda el Fisco, que la distribución del ingreso varía significativamente. En resumen, la discusión pública sobre la relación entre impuestos y distribución del ingreso debe centrarse en el monto total que se recauda y en cómo se gasta. Esto llevará a contrastar nuestras diferencias sobre cuán importante creemos que es destinar recursos para los más pobres y desvalidos. También nos llevará a exigir que se evalúen los programas y proyectos que financia el Fisco, tanto al momento de decidir cuáles de ellos se llevarán a cabo, como después de realizados. Pero centrar la discusión en cómo se reparte la carga tributaria es desperdiciar nuestras energías en el aspecto menos relevante del problema. * Académico y director del Centro de Economía Aplicada (CEA), Depto. Ing. Industrial,U. de Chile. |